学员智库 | 高校内部控制建设问题与探讨

（第三小组成果）

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）指出，内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。2017年5月25日，首期教育部会计领军人才培训班以“高校内部控制存在的问题”为主题进行了结构化研讨，大家认为，作为行政事业单位的重要组成部分，高校近年来虽然在内部控制建设方面取得了很大成绩，但也面临着一些突出的问题，影响了高校内部控制建设的成效。主要表现在以下三个方面：

一、在控制环境方面

1、高校领导重视不够

《行政事业单位内部控制规范（试行）》指出，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。我国高校由于事业单位的特点决定了其不具有营利性和市场性，而更具有政治性和公益性，业务活动主要以实现社会效益最大化为目的，而非经济效益最大化。因此，很多高校领导特别是主要领导往往将注意力集中到教学、科研、学科建设和国际交流等方面，对内部控制的实质、意义和作用的认识不够，甚至不知道内部控制是什么，应该做什么，把内部控制看作是部门的责任，没有认识到其对高校发展的重要性，导致内部控制建设工作表面化、形式化。

2、相关部门认识不到位

内部控制建设涉及高校的各个风险点、关键岗位和关键人员，必然要涉及多个校内部门，相关的内部控制建设工作就要落实到各职能部门身上。如资产管理，按照业务分类，涉及财务部门（货币资金）、基建部门（在建工程）、资产部门（固定资产）、图书馆（图书）、博物馆（文物）等部门。再如科研经费管理，按照业务流程，涉及科研部门（项目管理）、财务部门（经费管理）、审计部门（监督检查）等部门。现实工作中，有些部门对内部控制建设的认识不到位，认为这是财务部门或牵头部门该做的事，而不是自己部门的责任；认为现在管的已经挺好了，再做内部控制建设是多此一举，甚至出现“踢皮球”、应付了事等现象。

3、内部控制文化未形成

高校的主要职能是人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新，风险意识、效能意识较为薄弱，内部控制观念相对落后，大多未形成内部控制文化。无论是领导还是普通教职工，很多人把内部控制简单看做是内部监督，认为是财务部门或审计部门的事情，没有认识到内部控制建设是全校的事，应当贯穿高校经济活动的决策、执行和监督的全过程，应当涵盖预算、收支、资产、政府采购、建设项目和合同等各种业务和事项，涉及各个层级的所有相关工作人员。

4、顶层设计缺失

内部控制建设是一项系统工程，涉及学校各个方面、各个层面的业务，需要统筹设计、协调推进。现实工作中，不少高校对内部控制到底能解决什么问题、应该怎么做认识不够，对建设的框架体系是什么、是自上而下实施还是自下而上推进缺乏顶层的设计和规划，缺乏实施路线图，使得一些部门只是站在本单位本部门的需求上考虑建设，没有根据学校实际需要来建设，各拿各的方案，互不通气，各自为政，导致内部控制建设碎片化、部门化。

5、专业化队伍不足

毛泽东同志说过，“正确的路线确定之后，干部就是决定的因素”。内部控制建设也离不开专业的人力支持。高校由于其事业单位的特点，对运营风险关注得相对较少，懂得内部控制、能够支持内部控制建设的专业技术人员偏少。虽然各个高校基本都按照要求明确了内部控制建设的牵头部门，有的还成立了专门的内部控制建设办公室，但对相关人员是否具备相关的专业背景、是否具备相应的能力等问题考虑不足。

二、在实施过程方面

1、制度建设不完善

财政部、教育部在高校推行内部控制建设虽然是近几年的事，但要求高校完善管理制度、规范管理行为、防范资金风险则已是多年来的一贯政策。绝大多数高校也根据这些要求，结合自己的实际情况制订了相应的管理制度，形成了各自的校内制度体系，为管理的科学化、规范化奠定了坚实基础。但是也要看到，很多高校在制度建设方面还存在制度制订不够科学，未能实现有机衔接，制度之间存在打架等现象，制度更多地呈现“部门化”。还有的制度没有根据国家提出的新要求、高校办学中出现的新问题、组织机构调整的新情况及时进行更新修订，导致现有的制度碎片化、不系统、不完善，甚至早已不适合现实管理需要，难以实现“管理制度化”的建设目标。

2、流程设计不合理

高校的业务流程有两种类型：一是理论流程。即内部控制规范上写的预算、收支、资产、政府采购、建设项目和合同控制业务在理论上的流程。二是现实流程。即高校现实工作中的业务流程。高校内部控制建设需要按照理论流程的要求，根据风险评估情况和高校实际情况进行流程再造，将现实流程不断优化完善，从而实现“制度流程化”的建设目标。现实工作中，有的高校因为组织架构和权力制衡不完善，控制流分裂，造成部门工作机制不健全，从而影响业务流程的科学性。如有的高校将固定资产分为两个部门管理，一个负责仪器设备，另一个负责家具等其他固定资产，结果因为职责不清，协同不足，经常出现推诿扯皮现象。再如有的高校将应用软件等无形资产的管理推给图书馆，造成管理流程的混乱。

3、控制措施不科学

会计控制和单据控制是内部控制的重要方法，但由于高校财务部门和业务部门的融合不够，财务部门很难将内部控制要求嵌入到业务部门的工作流程中，为了保证业务活动的真实性、有效性控制，只能在资金支付等末端环节要求业务部门或经办人员提供相关的支撑材料。这样的作法难以保证“流程岗位化、岗位表单化”建设目标的实现，也必然会影响内部控制建设效果。

4、信息化建设不够

在当今的互联网时代，高校普遍都比较重视信息化工作，建立了各种信息化平台，如学生管理系统、人事管理系统、财务管理系统等，但一个突出问题是信息孤岛现象比较严重，各部门之间缺乏良好的信息沟通、信息共享，往往是各做各的数据，造成彼此口径不一、标准不一，重复浪费不断，不利于内部控制信息化建设。而如果没有根据内部控制要求更新信息系统，把内部控制成果固化到系统中，就无法实现“表单信息化”的建设目标，就可能出现人为的变通和操作，不利于内部控制的执行。

三、在监督评价方面

1、监督评价机制不健全

按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，高校审计部门应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现存在的问题并提出改进建议。但目前高校的内部审计部门独立性较差，审计领域和范围偏窄，通常仅局限于财务收支审计、预算执行审计、经济责任审计、科研经费审计和工程建设项目审计等方面，与管理型审计的要求还有一段距离，对内部控制建设情况和有效性的审计介入更是远远不够。

2、评价标准缺失

内部控制建设要求有效性、成本和效益的平衡，《行政事业单位内部控制规范（试行）》也要求对单位内部控制的有效性进行评价，但什么是有效、怎么样保证有效性和成本效益的平衡、能否适应高校的特点，目前在高校还没有统一的规范或标准，想要进行准确的量化评价较为困难。

3、缺乏长效机制

很多高校目前只是把内部控制建设作为一项临时性工作来做，但内部控制建设是一项长期的工作，永远在路上，从建设到执行到评价到完善，需要一个机构长抓不懈，需要一套奖惩考核、督促完善的长效机制。目前还都是凭着自觉、自愿在做，这样的模式很难持续。